Πώς φτιάχνεται ένα μνημόνιο

του Γιώργου Προκοπάκη

Ένα μοτίβο που επανέρχεται στα δυόμισι χρόνια της μνημονιακής ζωής μας είναι ο «λάθος σχεδιασμός» του Μνημονίου, οι ευθύνες (ή και επιδιώξεις) αυτών που το «επέβαλαν» και αυτών που το «αποδέχθηκαν». Το μοτίβο αυτό είναι πολιτικά βολικό: τραβάει εύκολα τη γραμμή ανάμεσα στους καλούς και τους κακούς, εξυπηρετεί όλων των ειδών τις θεωρίες συνωμοσίας, κάνει τη διαχείριση της ελληνικής κρίσης «στιγμιαίο αδίκημα» με ευδιάκριτους ενόχους – στην ήπια εκδοχή του, διασκεδάζει το αιώνιο θύμα, τον ελληνικό λαό, που πάντα έχει
μπροστά του κάποιους σκιτζήδες να τα κάνουν μαντάρα. Η «ευρωπαϊστική» εκδοχή του μοτίβου κατατέθηκε από τον πρώην πρωθυπουργό κ. Σημίτη με τη διάγνωση του «μοιραίου πολιτικού λάθους» στην αποδοχή τον Μάιο 2010 της δανειακής σύμβασης χωρίς πρόβλεψη αυτόματης χαλάρωσης των δημοσιονομικών στόχων όταν διογκώνεται η ύφεση.
Στο κείμενο που ακολουθεί αναλύονται οι παράμετροι και οι περιορισμοί της εποχής και υποστηρίζεται πως, με τους διαθέσιμους ή εφευρεθέντες ευρωπαϊκούς μηχανισμούς, οι χρηματοδοτικοί περιορισμοί και το μέγεθος του προβλήματος καθόρισαν το δανειακό πλαίσιο. Παρά τα «οικονομικά αυτονόητα» της σχέσης ύφεσης και δημοσιονομικής προσαρμογής, η επιλογή της χαλάρωσης των στόχων απλώς δεν υπήρχε.
Ας μεταφερθούμε λοιπόν στο παρελθόν - Απρίλιος 2010. Η προσφυγή της Ελλάδας σε βοήθεια από τους ευρωπαϊκούς μηχανισμούς (δεν προβλεπόταν κάτι τέτοιο, αλλά οι πολιτικοί της Ευρωζώνης το παρέκαμψαν) έχει αποφασισθεί. Τα επιτελεία εργάζονται πυρετωδώς για τη δόμηση ενός προγράμματος σωτηρίας. Το κόστος του προγράμματος είναι στο μυαλό όλων – πλην της ελληνικής κυβέρνησης βέβαια.αφού το ελληνικό πολιτικό προσωπικό ήταν (και παραμένει) εκπαιδευμένο μόνο να ξοδεύει, ανεξαρτήτως εάν υπάρχουν χρήματα.
Πώς εκτιμά κάποιος το κόστος ενός τέτοιου προγράμματος; Προφανώς,
χρησιμοποιεί τα πιο αξιόπιστα στοιχεία που μπορεί να έχει, ώστε να εκτιμήσει τις ανάγκες. Οι ανάγκες είναι η κάλυψη των ελλειμμάτων και η αναχρηματοδότηση του χρέους. Έπρεπε επίσης να υπάρξει και μια πρόβλεψη για την ενίσχυση του τραπεζικού συστήματος.

Τα ελλείμματα
Τον Απρίλιο 2010 η ελληνική οικονομία «έτρεχε» με έλλειμμα €36 δισ.., εκ των οποίων €24 δισ.. πρωτογενές και €12 δισ. τόκοι. Όσο υπάρχει πρωτογενές έλλειμμα, ο ρυθμός αύξησης του χρέους δεν συγκρατείται και οι τόκοι αυξάνονται. Βασική παράμετρος, λοιπόν, είναι ο χρόνος μηδενισμού του πρωτογενούς ελλείμματος. Αν αυτό γίνει σε τρία χρόνια, απαιτούνται κάπου €40 δισ. σε τόκους και στην καλύτερη περίπτωση €35 δισ. για κάλυψη πρωτογενούς ελλείμματος – σύνολο €75 δισ. Αν γίνει σε τέσσερα χρόνια, απαιτούνται κάπου €60 δισ. σε τόκους και περίπου €50 δισ. σε ελλείμματα – σύνολο €110 δισ.. Αν γίνει σε πέντε χρόνια, απαιτούνται κάπου €80 δισ. σε τόκους και €60 δισ. σε ελλείμματα – σύνολο €140 δισ. Και πάει λέγοντας...

Η αναχρηματοδότηση του χρέους

Τα δάνεια έχουν ένα κακό: κάποτε αποπληρώνονται. Με τη λήξη ενός δανείου ή ομολόγου η χώρα - χωρίς πλεονάσματα - πρέπει να δανεισθεί για να ανχρηματοδοτήσει το χρέος της. Η εικόνα που είχαν μπροστά τους τα επιτελεία αποτυπώνεται ανάγλυφα στο πιο πρόσφατο (τότε) Χρονοδιάγραμμα Λήξης Χρέους της κεντρικής κυβέρνησης. Το διάγραμμα μεταφέρεται εδώ από το Δελτίο Δημόσιου Χρέους Νο 57, 31/3/2010. Διαβάζουμε λοιπόν: Πρόγραμμα τριετίας (Μάιος με Μάιο) απαιτεί την αναχρηματοδότηση χρέους €98 δισ.. Πρόγραμμα τετραετίας απαιτεί €130 δισ.. Πρόγραμμα πενταετίας απαιτεί €145 δισ..

Το σύνολο των αναγκών – Η πρώτη δανειακή σύμβαση

Τα επιτελεία απλώς αθροίζουν τα παραπάνω, τις προβλεπόμενες ανάγκες για κάλυψη ελλειμμάτων και τις βέβαιες απαιτήσεις αναχρηματοδότησης χρέους και προκύπτει ο προϋπολογισμός του προγράμματος. Έχουμε και λέμε λοιπόν:
Τριετές πρόγραμμα, ανάγκες, €173 δισ.
Τετραετές πρόγραμμα, ανάγκες, €240 δισ.
Πενταετές πρόγραμμα, ανάγκες, €285 δισ.

Έτρεξαν πάνω-κάτω οι επιτελείς, μίλησαν με τους προϊσταμένους τους οι οποίοι θα έπρεπε να φροντίσουν τις δεσμεύσεις πόρων και τις εκταμιεύσεις και κατέληξαν στο πρόγραμμα τριετίας. Πρόσθεσαν άλλα €10 δισ. για την κεφαλαιακή ενίσχυση του τραπεζικού συστήματος και είχαμε το Μνημόνιο 1 και τη δανειακή του σύμβαση. Ποιός θα χρηματοδοτούσε το πρόγραμμα; Η μετέπειτα τρόικα έβαζε €110 δισ., το ελληνικό δημόσιο €73.2 δισ. - €8.2 δισ. από αποκρατικοποιήσεις και, στην πορεία προς την δημοσιονομική προσαρμογή της χώρας, θα βγαίναμε στις αγορές να «σηκώσουμε» άλλα €65 δισ. Σύνολο €183.2 δισ. – το τριετές των επιτελών, συν τις εκτιμώμενες ανάγκες των τραπεζών. Για να πετύχει το πρόγραμμα (να μειωθούν τα ελλείμματα, κυρίως) υποχρεωτικά θα συνεισέφεραν και οι πολίτες - οπωσδήποτε με μείωση του διαθέσιμου εισοδήματος, αλλά και με το βαρύτερο τίμημα της ανεργίας. Η έκταση και το βάθος των επιπτώσεων εξαρτάται από τις λεπτομέρειες των προγραμματισμένων παρεμβάσεων και από τον τρόπο εφαρμογής τους.

Το περιβάλλον της εποχής και το τέλος του Μνημονίου 1

Να θυμηθούμε πως την άνοιξη του 2010 δεν υπήρχε κανενός είδους μηχανισμός για τη στήριξη κάποιας χώρας της Ευρωζώνης. Το αντίθετο μάλιστα: το ευρωπαϊκό «σύνταγμα» προέβλεπε ρητά πως δεν πρέπει να αναλαμβάνονται από κοινού προσπάθειες σωτηρίας. Μέχρι την τελευταία εβδομάδα του Απρίλη 2010, όλος ο κόσμος ανέβαζε το πακέτο βοήθειας προς την Ελλάδα (κατά παράβαση του no bail-out clause) στο αστρονομικό ποσό των €50 δισ. με €70 δισ. Το δάνειο των €110 δισ. εξέπληξε - ήταν το μεγαλύτερο που συνομολογήθηκε στην ιστορία και δεν ήταν εύκολη υπόθεση για κανέναν! Ας μην πάμε στις αντιδράσεις των βορειοευρωπαίων και να θυμηθούμε απλώς τον Θαπατέρο που πήρε την έγκριση του ισπανικού κοινοβουλίου με το καρώτο: «η Ισπανία θα βγάλει €110 εκατ. συμμετέχοντας στο πρόγραμμα διάσωσης της Ελλάδας». Τα €30 δισ. συμμετοχής του ΔΝΤ είναι ποσόν πέντε φορές μεγαλύτερο από το απολύτως μέγιστο δικαίωμα χρηματοδότησης της Ελλάδας – έπρεπε να συναινέσουν η Βραζιλία και το Μάλι.

Η διάρκεια του ελληνικού προγράμματος υπαγορεύθηκε, αφ’ ενός, από οικονομικούς περιορισμούς και, αφ’ ετέρου, από την προφανή μη βιωσιμότητα του χρέους. Κάθε αναδιάρθρωση χρέους είναι ιδιαίτερα χρονοβόρα (το ζήσαμε άλλωστε με την σειρά των εγχειρημάτων «γαλλική φόρμουλα»–PSI–PSI+ που κράτησε από τον Μάιο 2010 μέχρι τον Απρίλιο 2011) και ανεξάρτητα από τις επιθυμίες όποιων πολιτικών, δεν ήταν καν επιλογή την άνοιξη του 2010 – για όσους βέβαια απέκλειαν την επιθετική παύση πληρωμών. Το ζήτημα αναδιάρθρωσης του ελληνικού χρέους δρομολογήθηκε με τη συνέντευξη Τόμσεν στο Λονδίνο στις 16/9/2010 (την εποχή της πρώτης – και μόνης θετικής – αξιολόγησης του ελληνικού προγράμματος) και έγινε βεβαιότητα στην Ντοβίλ από τους Μέρκελ – Σαρκοζί ένα μήνα μετά.

Χωρίς καν να κοιτάξει κανείς τις λεπτομέρειες του Μνημονίου, είναι προφανές πως το ελληνικό πρόγραμμα κρεμόταν από μια κλωστή: την έγκαιρη και αποτελεσματική έξοδο στις αγορές. Από τη στιγμή που διαφαίνεται πως η Ελλάδα δεν μπορεί να επιτύχει τον αυτόνομο δανεισμό της, ο προϋπολογισμός του προγράμματος είναι ελλειματικός κατά €65 δισ., ανεξαρτήτως της πορείας εκτέλεσης ή της ύφεσης. Με το τέλος του 2010, οκτώ μόλις μήνες από την υπογραφή του, η αδυναμία επανεξόδου στις αγορές ήταν εμφανής και ή κάποιος έπρεπε να συμπληρώσει το χρηματοδοτικό κενό ή το Μνημόνιο είχε πεθάνει. Η «προσφορά» δημόσιας περιουσίας €50 δισ. από την ελληνική κυβέρνηση τον Φεβρουάριο και οι ρυθμίσεις (επιμήκυνση, επιτόκιο) του Μαρτίου 2010 ήταν οι τελευταίες, ανεπαρκείς, προσπάθειες να συντηρηθεί το πρόγραμμα εν ζωή.

Η ύφεση και τα οικονομικά του πρωτοετούς φοιτητή

Τα παραπάνω δίνουν την εικόνα του προγράμματος στήριξης της Ελλάδας ως ένα project προς εκτέλεση από κοινή ομάδα: το τεχνικό επιτελείο της τρόικας και την ελληνική κυβέρνηση. Ένα project με επί μέρους στόχους, υπο-έργα, χρονοδιαγράμματα εκτέλεσης και, κυρίως, προϋπολογισμό. Κάθε απόκλιση από τον προγραμματισμό δημιουργεί χρηματοδοτικό έλλειμμα (ή πλεόνασμα – αλλά πού!) το οποίο κάποιος πρέπει να το καλύψει. Αυτός ο κάποιος μπορεί να είναι ή η τρόικα ή η ελληνική οικονομία – κανείς άλλος δεν έχει φανεί. Η μεγαλύτερη από την προβλεπόμενη και ενσωματωμένη στο σχεδιασμό ύφεση είναι μια απόκλιση που δημιουργεί χρηματοδοτικό κενό. Το κενό αυτό, αδυνατούντων ή μη επιθυμούντων των εταίρων (ας έχουμε πάντα κατά νου πως συζητάμε για αστρονομικά ποσά), καλείται να το καλύψει η ελληνική κυβέρνηση. Εάν δεν επιθυμεί να μπει η οικονομία της σε υφεσιακό σπιράλ, μπορεί να επιταχύνει τις διαρθρωτικές αλλαγές, να προχωρήσει σε αποκρατικοποιήσεις, να σχεδιάσει τα μέτρα που παίρνει. Διαφορετικά, το χρηματοδοτικό κενό του project θα το καλύψει η οικονομία και οι πολίτες αυτής της χώρας, με τα αλλεπάλληλα τσουνάμι μέτρων. Δυστυχώς, η ελληνική πλευρά ούτε καν την αρχική συμβατική της υποχρέωση για αποκρατικοποιήσεις €8.2 δισ. δεν θέλησε να τηρήσει!

Πολύ δημοφιλής απεδείχθη στην Ελλάδα η γνώση κάθε πρωτοετούς φοιτητή οικονομικών ότι σε περιόδους ύφεσης πρέπει να χαλαρώνουν τα δημοσιονομικά μέτρα και να αυξάνουν οι δημόσιες δαπάνες. Αρκεί βέβαια να υπάρχει αυτή η δυνατότητα. Για πολλούς φαίνεται ότι η μόνη δυνατότητα που μπορούσε να υπάρξει, στο πλαίσιο του συγκεκριμένου προϋπολογισμού και με την σχεδόν αυτιστική άρνηση της ελληνικής κυβέρνησης να προχωρήσει σε αποκρατικοποιήσεις και διαρθρωτικές αλλαγές, ήταν η επιμήκυνση του προγράμματος, η παράταση επίτευξης των στόχων.

Σθεναρός υπερασπιστής της άποψης εμφανίζεται ο πρώην πρωθυπουργός κ. Σημίτης. Την περασμένη εβδομάδα χαρακτήρισε «μοιραίο πολιτικό λάθος» το γεγονός πως στο πρόγραμμα δεν υπήρχε πρόβλεψη χαλάρωσης των δημοσιονομικών στόχων και επιμήκυνση του προγράμματος μόλις η ύφεση ξεπερνούσε τα προβλεπόμενα. Προφανέστατα ορθή συνταγή – εφ’ όσον όμως ο χρηματοδότης του προγράμματος έβαζε στο τραπέζι λευκές επιταγές. Προφανέστατα ορθή και η επιθυμία της ελληνικής κυβέρνησης σήμερα για διετή επιμήκυνση του προγράμματος – αρκεί να βρεθεί κάποιος να την χρηματοδοτήσει!

Μνημόνιο χωρίς μοιραίο πολιτικό λάθος

Ας επιστρέψουμε στην αρχή του κειμένου και στα πέρα-δώθε των επιτελών με τους προϊσταμένους τους κατά τον σχεδιασμό του προγράμματος στήριξης και ας  υποθέσουμε ότι κάποιος από τους επιτελείς, για να αποφευχθεί το μοιραίο πολιτικό λάθος πρότεινε τον Απρίλιο 2010 να συμπεριληφθεί πρόβλεψη χαλάρωσης των στόχων και επιμήκυνσης του προγράμματος σε περίπτωση ύφεσης βαθύτερης από την προβλεπόμενη. Πρότεινε δηλαδή να υπάρχει από την πρώτη στιγμή πρόβλεψη το πρόγραμμα, αντί για τριετές, να μπορεί να γίνει τετραετές (τουλάχιστον). Σε αυτή την περίπτωση έπρεπε αντί για προϋπολογισμό €183.2 δισ., να υπάρξουν δεσμεύσεις για προϋπολογισμό €250 δισ.! Η συμμετοχή της τρόικας στο πρόγραμμα γίνεται αυτομάτως €185 δισ. από €110 δισ. Στην προκειμένη περίπτωση, η παράταση της ύφεσης καθιστά εντελώς επισφαλή την έξοδο στις αγορές, οπότε ένα πρόγραμμα χωρίς «μοιραίο πολιτικό λάθος» έπρεπε να είχε πρόσβαση σε τροϊκανή χρηματοδότηση ύψους €250 δισ. για επιμήκυνση μόλις ενός έτους. Για επιμήκυνση δύο ετών, η τρόικα έπρεπε να είναι έτοιμη να «σπρώξει» στο τραπέζι σχεδόν €300 δισ. Μια λεπτομέρεια: όσο περισσότερο χρέος περνάει από τις αγορές στους θεσμούς, τόσο δυσκολότερη είναι η έξοδος στις αγορές. Δηλαδή, όχι μόνο έπρεπε η τρόικα να είναι έτοιμη να τριπλασιάσει σχεδόν την οικονομική υποστήριξη, αλλά να είναι έτοιμη να αναλάβει και άλλες υποχρεώσεις περαιτέρω αναχρηματοδότησης του χρέους.

Η εκ των υστέρων κριτική περί «πολιτικού λάθους» επειδή δεν προβλέφθηκε χαλάρωση του προγράμματος σε περίπτωση ύφεσης, πρέπει να προχωράει λίγο παρακάτω. Να προσδιορίζει τους όρους υπό τους οποίους, στην Ευρώπη του 2010, με την θεσμικά κατοχυρωμένη πρόβλεψη περί «μη διάσωσης», θα μπορούσε να διασφαλισθεί υποστήριξη €250 δισ. ή και €300 δισ. Να θυμίσουμε πάλι πως το δημόσιο χρέος στις 31/3/2010 ήταν €310 δισ.. Τα μεγέθη και μόνον φωνάζουν από μακριά πως η «ρήτρα χαλάρωσης λόγω υφεσιακών φαινομένων» θα ήταν στην ουσία πρόταση ανάληψης του συνόλου του χρέους της Ελλάδας από τους «θεσμούς». Τέτοια Ευρώπη δεν υπήρχε το 2010 – δεν υπάρχει ούτε σήμερα, δυόμισι χρόνια αργότερα. Αλλά και εάν υποθέσουμε πως υπήρχε (ή θα υπάρξει), οι πολιτικές προϋποθέσεις είναι γνωστές: περισσότερη ή πάρα πολλή Ευρώπη. Οι πολιτικοί όροι διαγράφονται στον ορίζοντα σήμερα (όχι το 2010!) αλλά ακόμη και οι φανατικότεροι των εν Ελλάδι ευρωπαϊστών αποφεύγουν να αναφερθούν σ’ αυτούς. Προτιμούν να περιορίζονται σε περιφερειακή κριτική για «μοιραία λάθη». 

Τις επιπτώσεις αυτής της χαρακτηριστικής άνεσης με την «αυτονόητα οικονομικά ορθή» χαλάρωση για την αντιμετώπιση της ύφεσης ή την αποφυγή διάλυσης του κοινωνικού ιστού, τη ζούμε σήμερα. Η ελληνική κυβέρνηση επιθυμεί τη διετή επιμήκυνση του προγράμματος. Πρέπει όμως να βρεθεί χρηματοδότης! Επειδή κανείς άλλος δεν εμφανίζεται πρόθυμος μέχρι στιγμής, η διαχείριση του project «ελληνική διάσωση» καταφεύγει στον συνήθη ύποπτο, την ελληνική οικονομία και κοινωνία. Η ελληνική κυβέρνηση επιχειρεί να επιτύχει χαλάρωση του προγράμματος χωρίς πρόσθετες οικονομικές δεσμεύσεις από την τρόικα και εξ ανάγκης συναινεί σε δυσανάλογα εμπροσθοβαρές πρόγραμμα περικοπών. Δηλαδή, η απόκλιση από τους στόχους του προγράμματος με την επιμήκυνση δημιουργεί χρηματοδοτικό κενό το οποίο καλύπτουν οι Έλληνες πολίτες! Η δημοσιονομική χαλάρωση χωρίς πρόσθετη χρηματοδότηση επιστρέφει ως υφεσιακή ασφυξία.
Όσο η συζήτηση για το τι πήγε στραβά γίνεται με αναφορά σε ανύπαρκτη επιλογή, τόσο συσκοτίζει αντί να φωτίζει τα πράγματα. Λειτουργεί δε αποπροσανατολιστικά στη σημερινή συγκυρία.

Επιμύθιον

Για το μέγεθος του ελληνικού προβλήματος και τις συνθήκες της εποχής, η διέξοδος που παρείχε στη χώρα μας το Μνημόνιο1 ήταν η μόνη εναλλακτική της χρεοκοπίας. Τα μεγέθη και η παραβίαση των κανόνων υποδεικνύουν πως με τις τότε ευρωπαϊκές δομές, η Ευρωζώνη είχε σχεδόν φθάσει στα όριά της με το πρόγραμμα στήριξης της Ελλάδας. Το πρόβλημα με το Μνημόνιο 1 δεν ήταν η απουσία «ρητρών ύφεσης», αλλά ο εγγενής κίνδυνος αποτυχίας με την εξάρτησή του από τη γρήγορη έξοδο στις αγορές. Ακόμη και εάν όλα πήγαιναν ρολόι με τις παρεμβάσεις και τα μέτρα του αρχικού σχεδιασμού, χωρίς να βρεθούμε μπροστά σε βαθιά ύφεση, η έξοδος στις αγορές κάθε άλλο παρά ήταν εξασφαλισμένη.

Το «μοιραίο πολιτικό λάθος», αν έχει εννοια να μιλάμε για κάτι τέτοιο, ήταν η μη αναγνώριση του εγγενούς κινδύνου της «συγχρηματοδότησης» του προγράμματος από τις αγορές. Για τον έλεγχο του κινδύνου η αναδιάρθρωση του ελληνικού χρέους  μπήκε στην ατζέντα της τρόικας από μιας αρχής και δρομολογήθηκε στη Ντοβίλ τον Οκτώβριο 2010. Αν, παρά τις λίγες πιθανότητες που είχε, πετύχαινε η εφαρμογή του Μνημονίου 1 και η Ελλάδα έβγαινε στις αγορές από τα μέσα του 2012, η τρόικα είχε λύσει – μέχρι την επόμενη κρίση – το ελληνικό πρόβλημα. Εάν δεν καταφέρναμε τον αυτόνομο δανεισμό μας, η αναδιάρθρωση του χρέους και η αυστηρή εποπτεία της εκτέλεσης του προϋπολογισμού περιόριζαν τον κίνδυνο των δανειστών ενώ εξασφάλιζαν την ελληνική συμμετοχή σε μια Ευρώπη δεύτερης ή τρίτης ταχύτητας. Η αναδιάρθρωση όμως έπρεπε να γίνει με τα ελλείμματα υπό έλεγχο. Η ελληνική διαχείριση επέλεξε να αντιμετωπίσει το πρόγραμμα περίπου όπως ένα Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης, δηλαδή να μην κάνει παρά ελάχιστα όσον αφορά τις διαρθρωτικές αλλαγές, τίποτε όσον αφορά τις αποκρατικοποιήσεις και να περιμένει με το βολικό ιδεολόγημα της αναγκαστικής (για τους άλλους) σωτηρίας μας την επόμενη δόση κοροϊδεύοντας τους «ελεγκτές». Το αποτέλεσμα το βλέπουμε: έγινε η αναδιάρθρωση και συμμαζεύτηκαν τα ελλείμματα, με τεράστιο, όμως, κοινωνικό και οικονομικό κόστος, κι ακόμη το φως στο τούνελ δεν έχει φανεί. Οι καθυστερήσεις και η μεταρρυθμιστική απραξία της ελληνικής διαχείρισης δεν ήταν λάθος. Ήταν μοιραία επιλογή.
protagon.gr